Crna Gora je za manje od dvije decenije gotovo šest puta povećala nominalni iznos javnog duga. Prema podacima iz analize Privredne komore Crne Gore (PKCG) „Crnogorska ekonomija 2006–2026“, bruto javni dug porastao je sa 898 miliona eura na kraju 2006. godine, kada je iznosio 41,5 odsto BDP-a, na 5,19 milijardi eura u 2025. godini, odnosno 63,5 odsto BDP-a.

Iako današnji odnos duga prema BDP-u izgleda znatno povoljnije nego tokom pandemije, kada je dug dostigao rekordnih 106,4 odsto BDP-a, nominalni iznos obaveza nikada nije bio veći. Upravo ta razlika između nominalnog rasta duga i njegovog relativnog smanjenja pokazuje koliko je crnogorska fiskalna slika osjetljiva na rast ekonomije, inflaciju i kretanje potrošnje.

PKCG fiskalnu politiku istovremeno opisuje kao važan oslonac makroekonomske stabilnosti, ali i kao jednu od ključnih ranjivosti države. U analizi se upozorava da dugoročnu održivost javnih finansija ograničavaju rastuća izdvajanja za penzije, zdravstvo, socijalna davanja i zarade u javnom sektoru, dok je prostor za novo povećavanje poreskog opterećenja sve uži.

Dodatni problem predstavlja struktura crnogorske ekonomije. Državni prihodi u velikoj mjeri zavise od potrošnje i uvoza, dok se privreda snažno oslanja na turizam i ličnu potrošnju. To znači da bi novi spoljašnji šok ili ozbiljnije usporavanje ekonomije relativno brzo mogli da se preliju i na javne finansije.

Od povoljne pozicije do višegodišnjih deficita

Nakon sticanja nezavisnosti, budžetski prihodi snažno su rasli zahvaljujući investicionom ciklusu, ekspanziji tržišta nekretnina i povećanju domaće potrošnje. Visoki prihodi od PDV-a i drugih indirektnih poreza omogućili su državi da povećava javnu potrošnju bez većeg rasta duga.

Takva politika, međutim, pokazala se veoma zavisnom od ekonomskog ciklusa. Globalna finansijska kriza iz 2009. godine izazvala je pad ekonomske aktivnosti i budžetskih prihoda, nakon čega je uslijedio višegodišnji period fiskalnih deficita i ubrzanog zaduživanja.

Od 2008. do 2013. godine javni dug je gotovo udvostručen u odnosu na nivo prije krize. Pad investicione aktivnosti, usporavanje ekonomije i manji prihodi primorali su državu da deficite finansira novim zaduživanjem.

Između 2013. i 2019. godine uslijedila je fiskalna konsolidacija, uz izmjene poreske politike i kontrolu rashoda. Međutim, istovremeno je nastavljen snažan investicioni ciklus, pa su kapitalni izdaci ostali relativno visoki. Neravnoteže u budžetu jesu postepeno smanjivane, ali rast javnog duga nije zaustavljen.

Auto-put povećao investicione potrebe države

Druga polovina prethodne decenije donijela je novo povećanje zaduženja kroz intenziviranje kapitalnih ulaganja. Posebno mjesto imao je projekat prioritetne dionice auto-puta Bar–Boljare.

Pored auto-puta, država je ulagala u saobraćajnu, komunalnu i turističku infrastrukturu, naročito na sjeveru zemlje. Kapitalni budžet tada je dostizao rekordne nivoe, a prema analizi PKCG, izdvajanja za kapitalne investicije u konstantnim cijenama ostvarena 2019. godine i dalje predstavljaju vrhunac javnog investicionog ciklusa u posljednje dvije decenije.

Drugim riječima, značajan dio rasta duga u toj fazi bio je povezan sa finansiranjem dugoročnih razvojnih i infrastrukturnih projekata, ali je cijena takvog investicionog modela bilo dodatno povećanje državnih obaveza.

Pandemija ogolila slabosti sistema

Najdramatičniji udar na javne finansije dogodio se tokom pandemije COVID-19. Istovremeni pad ekonomske aktivnosti i turističkih prihoda, uz mjere pomoći privredi i stanovništvu, snažno su povećali potrebe države za finansiranjem.

Godine 2020. bruto javni dug dostigao je 4,41 milijardu eura, odnosno rekordnih 106,4 odsto BDP-a. Pandemija je tako pokazala koliko brzo fiskalni pokazatelji male i otvorene ekonomije mogu da se pogoršaju kada dođe do velikog spoljnog šoka.

Poslije 2021. godine slika se značajno promijenila. Oporavak turizma, nominalni rast BDP-a, inflacija, snažna domaća potrošnja i veći poreski prihodi omogućili su smanjenje udjela duga u BDP-u.

Ipak, to nije značilo da je dug nestao. Naprotiv, 2025. godine dostigao je 5,19 milijardi eura, što je njegov najveći nominalni iznos u posmatranom periodu. Njegovo učešće u BDP-u bilo je 63,5 odsto, znatno manje nego tokom pandemije.

PKCG zbog toga ocjenjuje da sadašnji nivo duga, posmatran prema međunarodnim kriterijumima, ne predstavlja neposrednu prijetnju fiskalnoj stabilnosti. Istovremeno, iskustvo iz 2020. godine ostaje upozorenje da se takva procjena može brzo promijeniti u slučaju novog spoljnog udara.

PDV postao ključni oslonac budžeta

U međuvremenu se promijenila i struktura javnih prihoda. Indirektni porezi postali su sve značajniji, dok je udio prihoda od doprinosa smanjen, naročito nakon reformi tržišta rada i smanjenja opterećenja rada.

PDV je postao najvažniji pojedinačni izvor budžetskih prihoda. Time je državna kasa još snažnije vezana za potrošnju građana i privrede, ali i za uvoz.

Takav model se pokazao otpornim tokom inflatornih pritisaka poslije 2021. godine, kada je rast nominalne potrošnje povećao poreske prihode. Problem je što isti mehanizam može djelovati u suprotnom smjeru ako potrošnja i uvoz oslabe.

Zavisnost od potrošnje posebno je značajna za ekonomiju koja se snažno oslanja na turizam. Pad turističke aktivnosti može istovremeno značiti slabiju ekonomsku aktivnost, manju potrošnju i niže prihode države.

Rashodi sve manje ostavljaju prostor za manevar

Na drugoj strani budžeta, najveći dio novca kontinuirano odlazi na tekuće rashode i transfere stanovništvu. Učešće socijalnih davanja, penzija i zarada u javnom sektoru raslo je tokom posmatranog perioda, čime je prostor za razvojne i kapitalne izdatke ostao ograničen.

PKCG upozorava da takva struktura smanjuje fleksibilnost fiskalne politike. Istovremeno povećava osjetljivost budžeta na starenje stanovništva i eventualno usporavanje ekonomskog rasta.

Poseban problem je procikličnost javne potrošnje. U godinama snažnog ekonomskog rasta rasli su i javni rashodi, dok mogućnost stvaranja fiskalnih rezervi nije bila dovoljno velika. Posljedica je veća ranjivost kada nastupi kriza.

Reforme zarada i smanjenje doprinosa dodatno su promijenili strukturu prihoda, dok su veća izdvajanja za penzije, socijalna davanja i plate u javnom sektoru stvorila nove dugoročne obaveze.

Spoljni dug dominantan u ukupnom zaduženju

Još jedan važan problem nalazi se u načinu na koji je dug finansiran. Spoljni dug porastao je sa 504 miliona eura 2006. godine na gotovo 4,85 milijardi eura u 2025. godini. Unutrašnji dug rastao je znatno sporije.

Ovakva struktura omogućila je državi pristup većim izvorima finansiranja, ali je istovremeno povećala izloženost promjenama međunarodnih finansijskih uslova i troškova zaduživanja.

To znači da Crna Gora nije izložena samo domaćim ekonomskim kretanjima. Promjene kamatnih stopa i uslova na međunarodnim finansijskim tržištima mogu direktno uticati na cijenu servisiranja postojećih i novih obaveza.

Najveći dug, ali ne i najveći procenat BDP-a

Kretanje javnog duga zato ostaje jedan od najpreciznijih pokazatelja fiskalne održivosti tokom posljednje dvije decenije. Crna Gora je u tom periodu prošla kroz globalnu finansijsku krizu, fiskalnu konsolidaciju, veliki investicioni ciklus, izgradnju auto-puta, pandemijski slom i postpandemijski oporavak.

Rezultat je jasan: od 898 miliona eura javnog duga 2006. godine država je stigla do 5,19 milijardi eura 2025. godine. U isto vrijeme, odnos duga prema BDP-u smanjen je sa 106,4 odsto iz pandemijske 2020. na 63,5 odsto u 2025.

Povoljniji procenat, međutim, ne mijenja činjenicu da je nominalna zaduženost na istorijskom maksimumu. Fiskalna slika danas izgleda stabilnije prvenstveno zahvaljujući rastu ekonomije, turizmu, snažnoj potrošnji, inflaciji i većim poreskim prihodima.

Upravo tu leži i jedan od ključnih rizika: prihodi države u velikoj mjeri zavise od faktora koji mogu brzo oslabiti, dok su značajan dio rashoda i budućih obaveza znatno teže smanjiti.

Analiza PKCG zato pokazuje dvostruku sliku crnogorskih javnih finansija. S jedne strane, udio javnog duga u BDP-u nakon pandemije značajno je smanjen i sadašnji nivo, prema međunarodnim kriterijumima, ne predstavlja neposredan fiskalni rizik. S druge strane, država nosi rekordni nominalni dug, snažno se oslanja na spoljne izvore finansiranja, a budžetski prihodi zavise od potrošnje, uvoza i turizma.

Najveći problem tako nije samo veličina duga, već ograničen prostor za reakciju kada bi novi ekonomski šok pogodio zemlju. Iskustvo iz 2020. godine pokazalo je koliko brzo mala i otvorena ekonomija može preći iz relativno stabilne fiskalne pozicije u situaciju u kojoj javni dug premašuje godišnju vrijednost BDP-a.

Zbog toga trenutni pad udjela duga u BDP-u ne bi trebalo posmatrati kao konačno rješenje problema. Stabilnost javnih finansija zavisiće od sposobnosti države da smanji procikličnost potrošnje, kontroliše dugoročne rashode, očuva prihode i stvori veći fiskalni prostor prije nego što se pojavi naredna kriza.